各地城管暴力执法事件频发 专家称需制度救赎
原标题：把脉 城管制度 城管可按照 疏堵结合、以疏为主，区分地段、定时定点、宽严适度 的原则，建设便民市场疏导点，促进流动摊贩规范化李松最近，城管负面新闻爆发式地冲击着公众的眼球，比如 城管打死瓜农 、 城管围殴练摊父女 等事件。针对城管与摊贩冲突频发，近年来有些城市管理者也在不断改善执法方式，但各地不时曝出放大的城管暴力执法事件，都让这些传递出的善意衰减。城管常处于公众舆论 一边倒 声讨的尴尬中。从现实来看，城管存废一直引发争议。中国社科院社会学研究所社会发展室主任李炜接受《瞭望》新闻周刊采访时说，目前的城市管理模式，容易引发城管与摊贩冲突，影响社会和谐稳定。 如果逼着城管驱赶摊贩，又不为后者提供必要的生存空间，最终结果将会使双方为自身利益而发生激烈冲突。 李炜认为。 城镇化是未来发展方向，各种问题将集中在城市，城市管理的事情会越来越多，越来越重要。城管职能不会弱化消失，反而会强化。 今年7月22日，国家行*学院法学教研部副主任杨小*教授做客人民时说。 污名化 的城管上世纪90年代中期，随着中国快速城市化，城市中无证摆摊、违章建筑等现象日趋严重，而工商、卫生、环保等部门各自执法，效率低下，以致被舆论讥讽为 七八个大盖帽，管不住一顶破草帽 。1996年颁布的《行*处罚法》第16条规定， 国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民*府可以决定一个行*机关行使有关行*机关的行*处罚权。 这是为了节约执法成本，集中执行各个行*部门的行*处罚行为。同年5月23日，北京宣武区成立了城管监察大队，中国第一支城管队伍诞生。随后，各地纷纷建立城管队伍。 在综合执法的城管出现之前，工商、卫生、环保等部门分头上街执法，这是城管的初级形式。但由于各部门 自扫门前雪 ，相互推诿现象比较严重，效率低下。于是，现在意义上的城管便应运而生。这种城管集众多部门行*处罚权于一身，叫作 综合执法 。 北京石油化工学院人文学院袁德峰副教授接受本刊采访时说。 城管主要职责是对市容环境卫生、无证违法建设、违法占道经营、停车管理等方面进行综合行*执法。但城管成立至今，由于执法冲突较多，以致在公众中口碑总体不佳。 袁德峰认为。据中国青年报社会调查中心对10707人进行的一项调查显示，40.7%的受访者认为城管 不好，是野蛮执法的代名词 ，25.7%的受访者认为 挺好，帮我们维护了城市秩序 ，33.5%的受访者表示 说不上好坏 。近年来，城管冲突事件增多，这个群体逐渐体现出越来越多 污名化 的 负面特征 。城市管理 洁癖症 多位受访专家认为，随着中国城镇化进程的深入推进，城市管理将逐步成为城市管理者的首要工作。据统计数据显示，目前中国有近3000个县、4万多个城镇。据报道，由国家发改委牵头，财*部、国土部、住建部等十多个部委参与编制的《全国促进城镇化健康发展规划纲要2011 2020年》有望近期出台，该规划将涉及全国20多个城市群、180多个地级以上城市和1万多个城镇的建设。目前，一些城市管理者出于提升城市形象的考虑，相应提高了城市管理的要求。但在部分城市管理者眼中，城市管理过度重视视觉的整齐与美化，而引发与摊贩的冲突。 在城市管理过程中，城管和摊贩无形中成了猫和老鼠的关系。 汕头大学公共管理学院副教授鄢圣华接受本刊采访时说，对城管来说，维护城市秩序、形象是天经地义的职责；对摊贩而言，奔波在城市的大街小巷，每天和城管上演 躲猫猫 的游戏，为的只是寻求一个生存空间。在鄢圣华看来，城市管理者为了评比卫生城市、文明城市，或者为减少摊贩扰民、提升城市整洁度，加之城管执法无据等客观因素，必然会促使城管过度执法， 冲突的根源在于我们应该给予摊贩尽可能大的 经营空间 ，没有以 便民 为切入点。
摊贩的主体是进城农民工和城镇的下岗职工、低收入者等弱势群体。他们的生存技能不高，摆摊往往成为了唯一谋生手段。 李炜说， 摊贩的经营空间应该受到优惠照顾。如果摊贩的生计不能保障，有违城市管理的基本出发点。
目前多数城市的 市容条例 过于片面，等于让摊贩 被断了后路又被堵了前门 。 李炜说， 近年来有些地方试图为商贩提供摆摊设点、维护正常经营等服务，但由于摊点过于集中、税费过重、准入门槛过高，更多摊贩只好选择继续与城管玩 猫与老鼠 的游戏。 尴尬的 借法执法 多位受访专家认为，城管出现以来，一直被视为权宜之计，其法律依据、人员编制、财*保障、执法规范等制度化建设，都严重滞后。因此，城管相关制度存在不足。 目前并没有全国性的专门法规对城管执法行为进行有效规范。 北京大成律师事务所杜立元律师接受本刊采访时认为，城管只能 借法执法 。尽管行使行*处罚权限，但始终缺乏行*法律地位。 城管的 综合执法权 来自于数十个*府行*执法部门对部分执法内容及权限的剥离和授让。 杜立元说，《行*处罚法》里模糊的 相对集中行*处罚权 ，是目前城管执法唯一的法律依据。 城管执法在城市管理上发挥着基础性保障作用，但却陷入了道义和法律的双重尴尬。 这种法律规范的缺失，以致每次城管与摊贩发生冲突，双方都遵循着自己的生存法则进行。比如城管奉行了城市管理的*策取向，而摊贩的激情 冲动 ，是基于城市生存考量。 在中国城镇化快速发展过程中，城市规划缺乏给摊贩的生存空间。摊贩是在争夺自己在城市中的生存空间。 李炜说，更糟糕的是，当前制度没有为城管及摊贩设置缓冲地带。摊贩的弱势地位，往往能博得公众舆论的广泛同情。北京市西城区一位城管执法队员曾向本刊抱怨：如果说曾经是 管，摊贩不满；不管，群众不满 。那么如今却是： 管，摊贩和围观群众都不满。 城管需 制度救赎 多位受访专家认为，城管与摊贩之间的冲突，既要靠执法者的素质和良心来消弭，更要靠制度上的改进来根除。 规范城管执法，首先要从法律层面上进一步厘清城管的职能和定位，以消除法律依据上的困惑。其次，相关执法人员应当严格依照规定程序依法办事。另外，建立相应的监督机制以限制城管职责，以及提高执法技巧，都有助于减少冲突，缓解摊贩和城管的紧张关系。 杜立元说。 没有秩序就没有自由，但要让群众主动维护秩序。一个城市，可以尽可能多地划出一些区域，让小商小贩有更大的空间。 鄢圣华说。在李炜看来，城市摊贩的问题短期内不可能有一个彻底解决的方案。一方面城市居民对 摊贩经济 有旺盛的需求，另一方面公众对于由此带来的食品安全隐忧、环境卫生污染、道路交通受影响等问题也多有抱怨。这种纠结和矛盾的情势，只能是在认可摊贩经济的前提下，尽可能地引导和规范之。能改善到什么地步，要看摊贩、公众、城市管理者三者间基于善意和智慧的相互促动。据专家介绍，一些发达国家会为偶尔摆摊的摊贩，设立农贸市场、二手市场，而对职业摊贩则要求他们申请相关执照。近年来，有些城市管理者也意识到， 一刀切 禁止摊贩，不但影响到部分摊贩的生存，也降低了市民生活的便利性，于是创新采取了允许小贩限时段、限地域经营、税收优惠等措施，取得良好效果。 城市在探索解决城管标与本问题的同时，需要更多探索 减少城管 的城市治理方法。 袁德峰说， 具体的城市管理，不过是人民群众把自己的管理权让渡给有关部门和人员。因此，管理者与被管理者在根本的利益诉求上是一致的。当务之急要完善现在意义上城管的治理路径。城管可按照 疏堵结合、以疏为主，区分地段、定时定点、宽严适度 的原则，建设便民市场疏导点，促进流动摊贩规范化。
